欧美发达国家在全球最早进入工业化时代，在建设工业文明的同时，也对水环境造成了严重的破坏，导致水体污染、水生态系统退化。经过近几十年的治理，以莱茵河为代表的一系列河湖水体恢复了往日的生机，为全球水环境治理积累了宝贵经验。

莱茵河发源于阿尔卑斯山的冰川，全长1320km，流经意大利、奥地利、瑞士、列支敦士登、法国、德国、比利时、卢森堡、荷兰9个国家，在荷兰汇入北海。在20世纪50年代到70年代初，莱茵河因受工业污染而水质恶化，直到80年代初，莱茵河一直被称为“欧洲下水道”。流域各国为了全面解决莱茵河水环境治理问题，建立了“保护莱茵河国际委员会”（InternationalCommission for the Protection of the Rhine，简称ICPR），寻求解决方案并具体实施莱茵河流域水环境治理，其目标是：保证莱茵河生态系统的可持续发展，保障莱茵河作为饮用水水源，提高沉积物质量并保证疏浚物中没有环境有害物质，进行全面的有益于环境的防洪，按照海域保护的要求改善北海水质。为实现这一目标，流域各国制定了一系列规划，包括鲑鱼2000计划、莱茵河洪水管理行动计划、2020年莱茵河可持续发展综合计划、高品质饮用水计划等。建立了保障机制，包括成立ICPR、签订保护公约、创新流域国际协作机制、建立监测及预警机制、制定水质标准等。莱茵河流域综合统一管理，已成为跨国河流综合管理的成功典范。

1.欧盟水框架指令在流域综合管理中发挥了重要作用

欧洲一体化进程中，环境保护的一体化不断加速，尤其是在跨界环境问题的解决方面，通过制定欧盟水框架指令（Water Framework Directives， 简称WFD），使得跨界水体莱茵河、多瑙河等实现了有效的流域综合管理。

从2000年10月开始，WFD正式启动，标志着欧盟各国从此有了统一的水资源管理法律文件，其目标是：启动9年后，所有河流改善计划都要得到实施，并在启动13年后实施完毕；到2015年，使欧盟境内所有的地表水和地下水达到良好的状态。WFD的核心思想和实施措施是：河流从源头到入海口是一个完整的系统，局部河段与整个流域是紧密相关的；所有河流改善计划的细节都要公布，并让公众参与提出意见；所有国家都要定期向欧盟汇报工作进展；制定非常严格的惩罚条例，对无法完成指令的国家进行处罚。WFD启动以来，各国在水资源管理和水环境保护方面取得了举世瞩目的成就。地处莱茵河下游的荷兰，其女王曾在国情演讲中高兴地指出：我们的水环境质量确实改善了。由此可见，统一协调的流域管理法规和政策是实现流域综合管理的重要保障，欧盟水框架指令在流域综合管理中已经发挥了重要作用。

2.机制和体制的协调统一在各个层面得以实现

按照水体的整体性和系统性进行流域和区域管理体现在欧盟各个层面。首先，在国际上，成立国际性协调管理机构，各个国家在WFD统一指导下自觉行动。WFD的产生和实施本身是欧洲环境管理一体化的产物，而通过WFD更加促进了跨国水体的协调管理。莱茵河流域成立了跨国流域管理机构ICPR，秘书处设在德国考布伦茨。ICPR在流域9国间每年主要的活动是分别开一次部长级联席会议和专家讨论会议，然后各国分别自觉行动，执行相关决议。事实证明，在欧盟水框架指令实施的过程中，各国政府自觉的行动和欧盟统一的法令法规同时起到了重要作用。

在国家层面，实施水的一体化管理。荷兰海岸线长，水系发达，50%以上国土面积低于海平面，水环境和水资源管理是事关国家安全的大事，因此荷兰非常重视地表水管理。荷兰流域综合管理由整合成立的基础设施和环境部（Ministry of Infrastructure and the Environment）统一管理，既包括水污染物排放及其监察管理，也包括国家层面的水务管理，特别是全国性水务规划。在省级政府层面，荷兰最重要的流域管理部门是水委员会（Water Board），共27个。以水委员会为主的分层、分部门流域水资源水环境管理模式在荷兰已经存在多年，基本能够满足国内流域管理的需要，但欧盟委员会提出的水框架指令和涉及企业环境许可的IPPC指令，对各国的水资源和水环境综合管理提出了新的要求，特别是对不同部门的行动协调性要求提高了。为此，荷兰对环保、水利部门作了进一步整合，地下水管理并入到水委员会职责范围，除直接排放的污染源外，所有与河流水体相关的事务均由水委员会管理。

3.企业在遵章守法和污染治理中真正处于主体地位

企业是环境管理的监管对象，也是环境保护的主体。欧盟各国在环境许可申报、审批、企业排污监控、企业污染治理等各方面，已经建立起完善的法律法规和制度体系，其实施的主体是企业。在法律框架下，环境监察处罚力度非常之大，对于故意超标排污的，当事人将面临刑事诉讼，其本人及企业的社会形象将受到严重影响。企业建有严格的自我监测系统和数据申报制度。单个企业在排污口有监测点位，自我检查标准执行效果；化工园区在受纳河流的上、下游均设置了监测断面，以适时跟踪河流水质，及时发现园区可能对河流的污染或风险。此外，环境审计在企业和政府部门广泛开展，这一行动带动了企业环境行为不断改变，环境绩效不断提升。通过这种方式，发挥了企业的主体作用，环境监管由被动转为主动。

另一方面，企业的环境服务已经形成专业化的运行模式。以拜尔工业园区为例，其环境监测、污水垃圾处理、环境事故应急等均由Currant公司负责，形成规模化、专业化的运行模式。这种专业化的管理非常值得借鉴，不仅运行效果好，还承担了附近城市污水的治理，成为有益于社会的环境资源。

4.河流水生态系统健康是河流治理和管理的目标

欧洲国家在现代化过程中，曾经走过了环境污染加剧-生态破坏-治理力度加大-环境逐步改善-生态环境趋好的发展历程。莱茵河作为西欧经济社会发展的命脉，曾经变成欧洲的“下水道”，更因为1986年瑞士的突发性化学品泄漏事件而变成了一条“死河”。随着流域综合管理思想和理念的形成，各国协同治理和保护莱茵河的理想得以逐步实现，河流污染的问题逐步得到解决。但是人们逐渐发现，在历史进程中，人类对河流的干预实在是太多了：为了防洪和航行的需要，对河流进行了截弯取直，建起了水泥化的堤岸；为了发电，建起了许多拦河坝……其后果是，随着全球气候变化所导致的极端降雨事件发生，人们曾引以为自豪的堤岸并不能有效防洪，大量拦河坝和水泥化堤岸的建立使得河流生物多样性降低。

为了有效防洪、恢复河流生态，WFD指出应以河流水生生物恢复为重点，实现河流生态修复目标。为此，制定了明确的河流生态修复目标和任务，以往的防洪由防御型改为主动型，采取了诸如延长河道、延缓水流、扩大蓄水区面积、采用生态堤岸等工程措施，减少洪水灾害，成功降低了堤坝高度；同时恢复河流原有生态，建立鱼类洄游通道，充分利用和开发河流及城市小区蓄水区的景观价值和娱乐功能。

从防洪为主到污染治理为主，再到恢复河流的生态系统健康为目标，欧洲的河流治理思想经过了几次革命性的转变。今天，以河流水生态系统健康为目标已经成为世界性的共识。

5.监控预警体系的建立在流域水环境保护中至关重要

位于德国、荷兰交界处的莱茵河Bimmen-Lobith国际水环境监测站是莱茵河水环境监测网络中的一座，它是由德国和荷兰两国分别建立的水环境监测站于2001年联合后组成的，这一联合监测站的建立也是欧盟WFD实施流域一体化管理的一个具体措施。由于莱茵河既是纳污河流，又是饮用水源地，其水质安全监控十分重要。Bimmen-Lobith国际监测站在河岸两侧分别进行在线监测，并对上游污染源进行溯源。一旦发现超标现象，将根据污染轻重，及时向下游的饮用水源地进行预警。

今日的莱茵河水质已经相当好了，为了保障饮用水源的安全和健康，Bimmen-Lobith国际监测站还建立了水生物监测系统，利用鱼类、水蚤、发光细菌等对水的生物毒性进行监测，确保水质安全。目前莱茵河上的水环境监测网络共设有16座监测站，其中8座在干流上，8座在支流上。监测网络建设和规范化的管理制度，形成了莱茵河水环境监控预警体系，保障了水环境的安全。

6.饮用水安全保障是流域水环境管理的永恒主题

莱茵河是沿岸3000万人的饮用水源地，其饮用水安全保障是流域水环境管理的永恒主题。笔者对参观的德国杜塞尔多夫饮用水处理厂一直印象深刻，在水源的利用方式上，尽管直接从莱茵河取水很方便，但水厂并不直接从河流取水，而是采用经过河岸过滤系统过滤的地下水作为水源。河岸过滤系统可以非常有效地截留河水中的污染物。在水处理工艺方面，采取了臭氧高级氧化预处理、臭氧催化氧化处理、活性炭吸附深度处理等多种技术，转化和去除水中的重金属、有机物等多种污染物。水厂不仅处理工艺先进，而且在水源地规范化管理、水处理工艺的科技支撑等方面形成了整套先进的技术系统和管理模式。给水厂的科研和生产实践也进一步表明，流域水质的整体改善可以大幅度减少水处理的成本，能更好地保障饮用水安全。

启 示 

建立流域水管理的一体化体制和机制是实现流域水环境管理目标的根本保证。实现流域水环境综合管理的关键在于跨部门的协调，即抛弃本部门利益实施效率优先的部门协调管理，以及跨行政区域实施利益相关方目标一致的协调行动。

发挥企业在环境保护中的主体作用。严格环境法律法规的执行，加大执法处罚力度，建立企业主动申报环境保护状况的机制，建立环境服务规模化、专业化的体制机制，是做好环境监管、保护好环境的必由之路，其核心是充分发挥企业的主体作用。

建立完善的水环境监控预警系统。这一系统的建立是防治环境污染、监督环境执法、保障饮用水安全的必要条件，需要在我国大力推进。

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